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編者按：為更好地了解我國PPP新機(jī)制相關(guān)政策的實(shí)施情況，進(jìn)一步推動PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，6月2日下午，清華大學(xué)投融資政策研究中心在清華大學(xué)公管學(xué)院主辦PPP新機(jī)制系列政策研討會。中國國際工程咨詢有限公司資本業(yè)務(wù)創(chuàng)新咨詢中心主任徐成彬應(yīng)邀參加研討會，并分享了PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫要點(diǎn)。

PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫要點(diǎn)分析

―― 在政府和社會資本合作新機(jī)制交流會上的發(fā)言

中咨公司資本業(yè)務(wù)創(chuàng)新咨詢中心 徐成彬

特許經(jīng)營方案是對PPP項(xiàng)目的總體設(shè)計(jì)，應(yīng)圍繞特許經(jīng)營項(xiàng)目的“兩個目的、三個方面”編寫。“兩個目的”包括明確項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性、項(xiàng)目采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性；“三個方面”包括項(xiàng)目自身建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營協(xié)議關(guān)鍵內(nèi)容、特許經(jīng)營模式可行性論證。2024年3月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（簡稱《特許經(jīng)營方案大綱》），詳細(xì)規(guī)范了特許經(jīng)營方案的編寫內(nèi)容和深度要求。根據(jù)PPP新機(jī)制系列政策研討會的安排，我結(jié)合參與研究《特許經(jīng)營方案大綱》的體會，重點(diǎn)介紹特許經(jīng)營方案的編寫要點(diǎn)，供大家參考。

一、特許經(jīng)營方案是PPP項(xiàng)目周期管理的基礎(chǔ)

在分析特許經(jīng)營方案編寫要點(diǎn)之前，先簡要闡述特許經(jīng)營方案在PPP新機(jī)制中的重要性及其總體框架。

2023年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（簡稱“115號文”）成為規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制的綱領(lǐng)性文件。根據(jù)115號文的要求，所有PPP項(xiàng)目都將采用特許經(jīng)營模式，國家發(fā)展改革委牽頭特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)。2024年3月以來，特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營管理辦法和特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本等配套政策陸續(xù)出臺，依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺的全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)也正式上線，PPP新機(jī)制進(jìn)入了全面實(shí)施操作階段。

貫徹落實(shí)PPP新機(jī)制，必須嚴(yán)格履行特許經(jīng)營程序，具體包括特許經(jīng)營方案審核、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽署、投資管理程序履行、建設(shè)實(shí)施管理、項(xiàng)目運(yùn)營管理、項(xiàng)目移交或退出等環(huán)節(jié)，如圖1所示。

圖1 PPP新機(jī)制下的特許經(jīng)營項(xiàng)目周期操作流程

不同于既往的先立項(xiàng)（履行投資管理程序）、再開展“兩評一案”的操作流程，115號文要求PPP項(xiàng)目操作從特許經(jīng)營方案編制審核開始，其中特許經(jīng)營方案由實(shí)施機(jī)構(gòu)編制，其審核是地方政府對PPP項(xiàng)目的內(nèi)部決策，主要判斷項(xiàng)目是否可行和特許經(jīng)營模式是否可行。根據(jù)經(jīng)審核的特許經(jīng)營方案，實(shí)施機(jī)構(gòu)依法依規(guī)開展特許經(jīng)營者的遴選工作，并與中標(biāo)的特許經(jīng)營者（或項(xiàng)目公司）簽訂協(xié)議。項(xiàng)目立項(xiàng)是在選定特許經(jīng)營者并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議之后，項(xiàng)目公司或特許經(jīng)營者在充分優(yōu)化項(xiàng)目方案的基礎(chǔ)上開展項(xiàng)目的審批（政府資本金注入項(xiàng)目）、核準(zhǔn)或備案。

根據(jù)國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)的《特許經(jīng)營方案大綱》，特許經(jīng)營方案主要構(gòu)建包括項(xiàng)目可行性、特許經(jīng)營模式可行性和特許經(jīng)營主要內(nèi)容三個方面，如圖2。

圖2 PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營方案的總體框架

作為獨(dú)立完整的項(xiàng)目論證報(bào)告，特許經(jīng)營方案還設(shè)有“概述”和“結(jié)論和建議”章節(jié)。其中，“概述”主要便于特許經(jīng)營方案閱讀者或?qū)徍巳丝焖倭私忭?xiàng)目全貌，包括項(xiàng)目概況、實(shí)施機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營主要內(nèi)容、政府承諾和保障等；“結(jié)論和建議”是對特許經(jīng)營方案的總結(jié)，包括主要研究結(jié)論、問題和建議，以及附表、附圖和附件。

二、項(xiàng)目可行性分析與可行性研究報(bào)告相似而不同

皮之不存，毛將焉附？項(xiàng)目自身可行是特許經(jīng)營方案成立的前提。115號文明確要求，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)。2023年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明》（簡稱《可研大綱》），提出了項(xiàng)目可行性研究“三個目標(biāo)、七個維度”的總體框架，如圖3所示，成為新時代指導(dǎo)全國項(xiàng)目可行性研究工作的重要制度性規(guī)范。

圖3 項(xiàng)目可行性研究“三個目標(biāo)、七個維度”總體框架

論證內(nèi)容。特許經(jīng)營方案的項(xiàng)目可行性分析應(yīng)參考《可研大綱》提出的“三個目標(biāo)、七個維度”框架，重點(diǎn)論證項(xiàng)目建設(shè)必要性、初步建設(shè)方案、要素保障、運(yùn)營服務(wù)要求、主要風(fēng)險識別和分析等內(nèi)容，提出項(xiàng)目的功能定位和目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，并識別項(xiàng)目主要風(fēng)險，供潛在的特許經(jīng)營者投資決策參考。

論證角度。特許經(jīng)營方案是當(dāng)?shù)卣畬PP項(xiàng)目的論證和決策，從公共管理者的角度闡述項(xiàng)目公共需求，提出項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)階段應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、安全等要求，對項(xiàng)目建設(shè)用地、資源環(huán)境要素、政府支持條件等做出相關(guān)承諾和保障。

論證深度。政府不能越俎代庖，完全替特許經(jīng)營者決策。特許經(jīng)營方案的項(xiàng)目可行性分析，既不必制定詳細(xì)的建設(shè)方案，如技術(shù)方案、工程方案、設(shè)備方案和建設(shè)條件等；也不必研究詳細(xì)的運(yùn)營方案，如原料和燃料供應(yīng)、人員配置、服務(wù)管理等。這些內(nèi)容是特許經(jīng)營者的職責(zé)，他們更專業(yè)，在后續(xù)的可行性研究報(bào)告中重點(diǎn)論證。

投資估算。項(xiàng)目可行性分析基于初步建設(shè)方案，假定建設(shè)資金都源于自有資金（權(quán)益資金），估算項(xiàng)目建設(shè)投資，包括建筑工程費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、安裝工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)和預(yù)備費(fèi)等。在后續(xù)的項(xiàng)目立項(xiàng)（履行投資管理程序）環(huán)節(jié)，特許經(jīng)營者應(yīng)按照《可研大綱》的要求，提出詳細(xì)的建設(shè)方案、運(yùn)營方案和融資方案，夯實(shí)建設(shè)投資，計(jì)算建設(shè)期利息（融資費(fèi)用）和流動資金，估算項(xiàng)目總投資。

三、特許經(jīng)營模式可行性應(yīng)從多個維度全面論證

在項(xiàng)目自身可行的前提下，接下來需要論證項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營模式。不同于過去僅從財(cái)政支出責(zé)任角度對比傳統(tǒng)模式的公共部門比較值（PSC）從而判斷采用PPP模式是否“物有所值”，《特許經(jīng)營方案大綱》根據(jù)PPP新機(jī)制的總體要求，從項(xiàng)目屬性、收費(fèi)渠道和方式、盈利能力、比較優(yōu)勢、參與意愿、合法合規(guī)性、特許經(jīng)營風(fēng)險等多重維度，論證項(xiàng)目特許經(jīng)營模式的可行性。

項(xiàng)目屬性。鑒于政府的公共利益管理者和社會資本方（特許經(jīng)營者）的商業(yè)利益追求者的博弈角色，所有的PPP項(xiàng)目必須同時具備公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，僅僅具有單一的公益性或經(jīng)營性都不得采用特許經(jīng)營模式。《特許經(jīng)營方案大綱》對“打捆”項(xiàng)目采用特許經(jīng)營模式的邊界條件做出了明確規(guī)定，要求各子項(xiàng)目都必須具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，在產(chǎn)業(yè)鏈上下游或空間布局上具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，不能為了搭“特許經(jīng)營”便車而拼湊項(xiàng)目或“拉郎配”。

項(xiàng)目收費(fèi)渠道和方式。PPP新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)，要求明確收費(fèi)渠道和方式。經(jīng)營收入應(yīng)是PPP項(xiàng)目收入的主要來源，取決于收費(fèi)價格和服務(wù)量。收費(fèi)價格方面，基礎(chǔ)設(shè)施提供的公共服務(wù)價格（含定價和調(diào)價）要有依據(jù)，要考慮使用者支付意愿和支付能力；服務(wù)量方面，不得設(shè)置保底量等可能引發(fā)新增地方政府隱性債務(wù)問題的安排。如果項(xiàng)目存在補(bǔ)貼收入，必須徹底改變針對具體PPP項(xiàng)目專門設(shè)計(jì)個性化補(bǔ)貼方案的思維，項(xiàng)目所在地或所屬行業(yè)要有統(tǒng)一的運(yùn)營補(bǔ)貼規(guī)定，不因項(xiàng)目采用PPP模式而額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。

項(xiàng)目盈利能力。PPP項(xiàng)目具有一定的盈利能力，才可能具備可融資性。財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率是反映項(xiàng)目盈利能力的主要指標(biāo)，具體可通過編制現(xiàn)金流量表來計(jì)算。國家發(fā)展改革委和原建設(shè)部2006年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價方法和參數(shù)》（第三版），將現(xiàn)金流量表區(qū)分為項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表、項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表和投資各方現(xiàn)金流量表（見圖4）。PPP項(xiàng)目需要根據(jù)所處階段和服務(wù)主體，有針對性地編制現(xiàn)金流量表、分析計(jì)算財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率。

圖4 項(xiàng)目盈利能力分析的三個現(xiàn)金流量表

在實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭的特許經(jīng)營方案論證階段，可暫不考慮具體的融資方案，主要分析項(xiàng)目全部投資為權(quán)益資金的情形下的現(xiàn)金流，編制項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表（融資前，表1），通過計(jì)算項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率等指標(biāo)，評價項(xiàng)目總體盈利能力。如果項(xiàng)目盈利能力不足（如項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率低于5年期以上LPR），可通過調(diào)整特許經(jīng)營期限、政府投資支持等途徑，提升項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)項(xiàng)目可融資性。

項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表（表2）的現(xiàn)金流入和流出也是反映項(xiàng)目全口徑的現(xiàn)金流，各年現(xiàn)金流入包括全部的營業(yè)收入、（統(tǒng)一規(guī)定的）補(bǔ)貼收入和資產(chǎn)回收收入，各年現(xiàn)金流出包括項(xiàng)目資本金、債務(wù)資金、經(jīng)營成本等全部支出，本質(zhì)上是包含融資結(jié)構(gòu)（資本金和債務(wù)資金）的項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表，潛在的各特許經(jīng)營者可結(jié)合自身的融資能力、融資成本等條件，分析項(xiàng)目融資后的總體盈利能力。特許經(jīng)營者應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注自有資金現(xiàn)金流量表（表3），其現(xiàn)金流出主要為實(shí)繳資本（股權(quán)資金投入），通過實(shí)分利潤等現(xiàn)金流入實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，據(jù)此計(jì)算的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率是特許經(jīng)營者的潛在回報(bào)率。

比較優(yōu)勢。主要對比分析項(xiàng)目采取特許經(jīng)營模式和傳統(tǒng)政府投資模式的優(yōu)劣勢，可從項(xiàng)目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設(shè)運(yùn)營效率、風(fēng)險防范控制等方面綜合分析。從投資效益角度看，需要全面比較兩種模式的投入和產(chǎn)出、內(nèi)部和外部的費(fèi)用效益，而不能偏頗地僅僅比較兩種模式的財(cái)政支出大小。

參與意愿。特許經(jīng)營方案是在政府層面對PPP項(xiàng)目全過程的總體設(shè)計(jì)，需要考慮特許經(jīng)營者、金融機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方的參與意愿。影響參與意愿的因素很多，除了項(xiàng)目和所屬行業(yè)特征之外，還與當(dāng)?shù)貐^(qū)位、營商環(huán)境、政府債務(wù)等因素有關(guān)，具體可通過市場測試進(jìn)行驗(yàn)證。

合法合規(guī)性。這部分主要分析項(xiàng)目是否違反與特許經(jīng)營模式有關(guān)的政策法規(guī)。《特許經(jīng)營方案大綱》列舉了有違PPP新機(jī)制要求的部分情形，如特許經(jīng)營范圍或產(chǎn)出不清、排他性約定缺失、可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等。

特許經(jīng)營風(fēng)險。投資風(fēng)險與回報(bào)是孿生的，風(fēng)險管理包括風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險管控等環(huán)節(jié)。項(xiàng)目生命周期的主要風(fēng)險及其大小是影響特許經(jīng)營模式可行性的重要條件，主要風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案在后續(xù)的特許經(jīng)營協(xié)議進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任。在投資建設(shè)和運(yùn)營階段，應(yīng)通過監(jiān)督管理、運(yùn)營評價、信息披露和審計(jì)等手段，持續(xù)監(jiān)測和管控風(fēng)險，保證PPP項(xiàng)目具有可持續(xù)性。

四、特許經(jīng)營主要內(nèi)容是對PPP項(xiàng)目實(shí)施的總體設(shè)計(jì)

在特許經(jīng)營模式可行的基礎(chǔ)上，特許經(jīng)營方案需要對如何實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。《特許經(jīng)營方案大綱》提出，特許經(jīng)營主要內(nèi)容至少包括特許經(jīng)營范圍、實(shí)施方式、特許經(jīng)營期限和資產(chǎn)權(quán)屬、特許經(jīng)營主要原則和合作邊界、特許經(jīng)營者選擇、交易結(jié)構(gòu)與投融資結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理和運(yùn)營評價、風(fēng)險管控、政府承諾和保障、調(diào)整和變更等十個方面要求。針對PPP新機(jī)制的重大變化，這里重點(diǎn)分析實(shí)施方式、特許經(jīng)營者選擇、投融資結(jié)構(gòu)和運(yùn)營評價等內(nèi)容應(yīng)關(guān)注的要點(diǎn)。

實(shí)施方式。PPP項(xiàng)目實(shí)施方式有多種，特許經(jīng)營方案需要明確具體實(shí)施方式及其選擇依據(jù)。新建項(xiàng)目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式；存量資產(chǎn)可采用TOT方式盤活；改擴(kuò)建項(xiàng)目涉及存量資產(chǎn)盤活和新建投資，可采用ROT方式。此外，PPP新機(jī)制嚴(yán)禁以提前終止為由通過BT方式變相舉債，并將商業(yè)特許經(jīng)營以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等排除在特許經(jīng)營之外。

特許經(jīng)營者選擇。競爭是市場機(jī)制的本質(zhì)屬性，特許經(jīng)營是基于市場機(jī)制的PPP模式，應(yīng)通過公平競爭鼓勵民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，嚴(yán)格限制地方本級國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)參與本級新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目。特許經(jīng)營者選擇方式直接影響競爭的充分性和結(jié)果，《特許經(jīng)營方案大綱》明確提出“鼓勵優(yōu)先采用公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者”。在法源上，特許經(jīng)營者選擇方式涉及兩部法律：招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法，PPP項(xiàng)目屬于必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)，招標(biāo)方式分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，邀請招標(biāo)或不招標(biāo)都有特定條件；根據(jù)政府采購法，使用財(cái)政性資金的PPP項(xiàng)目才會涉及政府采購，第二十六條將采購方式分為公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式，并明確規(guī)定“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”。因此，選擇特許經(jīng)營者應(yīng)優(yōu)先公開招標(biāo)，如果采用其他競爭方式，需要有足夠理由和依據(jù)。

投融資結(jié)構(gòu)。特許經(jīng)營方案階段尚未確定投資主體，各潛在特許經(jīng)營者在資金來源、資金結(jié)構(gòu)、融資成本等方面存在較大差異，實(shí)施機(jī)構(gòu)無法精確估算項(xiàng)目總投資，也無需制定具體融資方案，但應(yīng)明確投融資結(jié)構(gòu)，包括股債結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)和政府投資支持條件等。PPP項(xiàng)目屬于企業(yè)投資或政府資本金注入項(xiàng)目，必須符合我國項(xiàng)目資本金制度要求，特許經(jīng)營方案應(yīng)確定資本金比例和股東出資要求。如果PPP項(xiàng)目建設(shè)期涉及政府投資支持，特許經(jīng)營方案應(yīng)明確政府支持方式和預(yù)計(jì)金額或比例等，并確定政府出資人代表、分紅和清算要求等。

運(yùn)營評價。在最長可達(dá)40年的特許經(jīng)營期，定期開展運(yùn)營評價是實(shí)現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)出和回報(bào)的必要手段。特許經(jīng)營方案階段的運(yùn)營評價，是在現(xiàn)有假設(shè)條件下，提出運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，確定項(xiàng)目投入、產(chǎn)出、直接目標(biāo)和宏觀目標(biāo)的具體評價指標(biāo)，為實(shí)施機(jī)構(gòu)在運(yùn)營監(jiān)管階段實(shí)際開展評價確立比較基準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)管階段的運(yùn)營評價，應(yīng)遵循邏輯框架法的基本原理（見圖5），通過驗(yàn)證對比特許經(jīng)營方案階段確定的基準(zhǔn)指標(biāo)（原定指標(biāo)），分析實(shí)際指標(biāo)的偏差及其原因，評價PPP項(xiàng)目投入的適當(dāng)性，產(chǎn)出效率、實(shí)施效果和外部影響，并結(jié)合內(nèi)外部的假設(shè)條件變化情況，判斷項(xiàng)目可持續(xù)性。如果各項(xiàng)假設(shè)條件并不具備，對應(yīng)的投入、產(chǎn)出、直接目標(biāo)和宏觀目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)；為保障PPP項(xiàng)目可持續(xù)，需要及時制定或調(diào)整風(fēng)險管控方案。

圖5 PPP項(xiàng)目運(yùn)營評價邏輯框架

特許經(jīng)營方案是PPP項(xiàng)目周期的第一步，內(nèi)容豐富，影響全局。經(jīng)審核的特許經(jīng)營方案是遴選特許經(jīng)營者和簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的主要依據(jù)，項(xiàng)目招投標(biāo)文件和特許經(jīng)營協(xié)議的核心內(nèi)容必須與特許經(jīng)營方案的要求保持一致。根據(jù)國家發(fā)展改革委投資司的總體部署，2023年2月后新實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目都要在全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)及時填報(bào)信息。PPP項(xiàng)目復(fù)核工作機(jī)制即將啟動，將不僅重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營方案的填報(bào)及時性、內(nèi)容完整性、要求規(guī)范性，也將全程關(guān)注特許經(jīng)營方案實(shí)施落地，以強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。因此，各級PPP項(xiàng)目政府部門和相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)要高度重視特許經(jīng)營方案的規(guī)范編寫工作，系好特許經(jīng)營項(xiàng)目的“第一粒扣子”。