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2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，簡稱《指導意見》），標志著我國政府和社會資本合作（PPP）工作進入全新階段。當前，PPP新機制制度體系已基本建立，隨著實踐不斷深入，部分地方在推動收費公路PPP項目時遇到了一些共性問題，例如收費公路PPP項目的收費期限能否超過30年、經營性公路是否必須采用特許經營模式、地方國有企業是否可以投資建設本級收費公路項目等。本文針對這三個問題開展研究，形成幾點思考，供實踐中參考。

收費公路PPP項目的收費期限能否超過30年

問題的由來與結論

PPP新機制對特許經營期限上限的規定相比于過去有所突破。《指導意見》提出：“特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。”即新的PPP項目特許經營期限可以達到40年甚至更長。

雖然現行有效的《收費公路管理條例》對經營性公路項目收費期限有明確規定，即中西部地區不超過30年、其他地區不超過25年，但是由于PPP新機制出臺，有些地方在推動收費公路PPP項目時，希望盡量拉長收費期限從而提高項目經濟上的可行性，因此會產生疑問，項目是否能夠設置超過30年的收費期限？

結論是不可以。

原因是《收費公路管理條例》法律效力層級更高。雖然PPP新機制的實際執行效力很高，但從法律效力來看，《收費公路管理條例》屬于行政法規，《指導意見》以國辦函的形式發布，不能改變行政法規的規定，并且《指導意見》已明確“法律法規另有規定的除外”。因此，關于收費公路特許經營期限，應按照《收費公路管理條例》明確的收費期限確定，特許經營期到期日不應晚于收費期到期日。

應對之策

對于“特許經營期限”和“收費期限”的認識，各方應明確，兩者不能簡單劃等號。特許經營期限通常包括自特許經營協議簽署之日起的前期、建設期、運營期，而收費公路PPP項目的收費期限一般與運營期保持一致。因此，如果收費期限設置為30年，項目特許經營期限通常會超過30年，超出期限為特許經營協議簽署之日起的項目前期及建設期。

在此認識基礎上，在現行《收費公路管理條例》生效期間，各方應該嚴格按照其對收費期限的要求設置收費公路PPP項目的特許經營期限。當然，《收費公路管理條例》于2004年11月施行至今已近20年，不排除未來修訂條例時會對期限做調整。因此在當前政策框架體系的各方約定下，可考慮在特許經營方案、公開競爭文件或特許經營協議中提出適當靈活的機制，增加有關表述，但相關表述應客觀、中性，例如“若未來特許經營期內法律法規對經營性公路收費期限作出調整，可在符合屆時法律法規、項目情況、協議約定等前提下，按程序重新合理界定特許經營期限”。在滿足現行規定的同時，也為未來政策變化留好銜接的接口。

上述辦法是當前應對收費公路特許經營項目期限問題的“治標之策”，“治本之道”還應是行業法規制度的完善和優化。PPP新機制對特許經營期限上限的調整，從運營期限角度提升了項目可行性，符合基礎設施和公用事業項目建設基本規律，實際上為《收費公路管理條例》等行業規定的進一步完善營造了良好氛圍，為調整收費期限有關規定提供了有利的契機。

經營性公路是否必須采用特許經營模式

問題的由來與結論

《收費公路管理條例》規定，“經營性公路建設項目應當向社會公布，采用招標投標方式選擇投資者。經營性公路由依法成立的公路企業法人建設、經營和管理”。《指導意見》明確，“通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者”。結合上述兩項規定，有些地方在推動經營性公路建設實施時會產生疑問，經營性公路是否必須采用特許經營模式？

結論是否定的。

事實上，上述兩項規定既不等同、也不沖突。所有經營性公路建設項目均應通過招標投標方式選擇投資者，并不等同于必須采用特許經營模式。對《收費公路管理條例》所強調的“招標”，應該從2004年國務院發布的《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）中理解學習，“對于涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃后，可向社會公開招標選定項目業主”。因此，《收費公路管理條例》所說的“招標”，實際上是通過招標方式選擇投資者，按有關規定履行完成審批或核準程序后，即可作為項目業主（或項目法人）建設運營項目，與是否采用特許經營模式沒有必然關系。所以，采用公開招標并不等同于選擇了特許經營模式。

具體實踐中，許多地方之所以形成“經營性公路必須采用特許經營”的思維定式，主要原因包括三方面：一是根據2015年交通運輸部第13號令等規定，經營性公路應當在完成項目核準手續后簽訂項目特許權協議，一些地方認為簽訂特許權協議的項目即為特許經營項目；二是根據《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》等有關規定，車購稅資金主要支持政府還貸路和采用PPP模式實施的經營性公路，一些地方擔心若不采用特許經營就無法獲得車輛購置稅收入補助地方資金；三是與其他模式相比，特許經營已形成較為明確和規范的實施流程，一些地方擔心采用其他模式可能存在合規風險。

應對之策

通過上述分析，各方應充分認識到，特許經營是經營性公路項目的投融資模式之一，但并不是唯一模式。為幫助行業各方打消“不得不”采用特許經營模式的顧慮，有關方面可以“對癥下藥”，例如通過調整車購稅資金支持的政策規定、明確有關規定中“招標”“特許權協議”等內涵要點和適用范圍等方式，統一行業各方認識，引導行業各方準確把握行業政策、合理選擇采用特許經營或其他方式推進經營性公路項目。

與解決收費期限上限問題需要完成修改條例的“大動作”不同，在是否必須采用特許經營模式的問題上，有關方面只需要通過實現統一行業認識的“小調整”，即可引導各方在特許經營模式和其他模式進行比選時做到一視同仁、合理決策。

地方國有企業是否可以投資建設本級收費公路項目

問題的由來與結論

PPP新機制對地方國有企業參與本級特許經營項目提出了較明確的限制，對于新建（含改擴建）特許經營項目，要求地方國有企業不得以任何方式作為項目的投標方、聯合投標方。因此，有些地方在推動收費公路建設實施時會產生疑問，地方本級國有企業是否可以投資建設收費公路項目？

結論是：如果項目采用特許經營模式就要嚴格遵守新機制規定；如果不采用特許經營模式，問題本身就不存在了。

PPP新機制對地方國有企業參與身份的限制，主要原因在于，地方國有企業作為受地方政府控制的企業，如果以特許經營者的身份參與并承擔新建（含改擴建）項目融資建設的職責，容易導致特許經營異化為政府的融資行為并發生隱形債務風險。

應對之策

如果收費公路項目采用特許經營模式，各方應充分理解并遵守PPP新機制有關要求。新機制明確地方國有企業既包括地方國有獨資或國有控股企業，也包括其獨資或控股的子公司。對于新建（含改擴建）收費公路特許經營項目，如采取資本金注入方式提供政府投資支持，地方國有企業僅可以作為政府出資人代表參與，但原則上不得在項目公司中控股；對于不涉及新建或改擴建的存量收費公路特許經營項目，地方國有企業的參與身份可不受限制，但也不得因采取特許經營模式盤活存量資產而新增地方政府隱性債務。

如果收費公路項目不采用特許經營模式，可按照《收費公路管理條例》，通過招標投標方式選擇符合條件的地方本級國有企業作為投資者，履行審批或核準程序后作為項目業主（或項目法人）建設、運營、管理經營性公路項目。

結語

對經營性公路特許經營項目而言，特許經營期限需要受制于收費公路收費期限，但PPP新機制對于特許經營期限上限的調整為收費公路有關法律法規對收費期限的調整營造了良好環境。特許經營并非收費公路項目投資建設的唯一模式，通過招標投標方式選擇投資者也并不等同于項目必須采用特許經營模式，行業各方應吃準吃透政策精神，形成共識，打消通過特許經營以外模式推進項目的顧慮。地方國有企業參與本級特許經營收費公路項目時，必須嚴格按照PPP新機制要求以適當身份參與，不能因采用特許經營模式而額外新增地方財政未來支出責任，不得新增地方政府隱性債務。